新形势下推进规范性文件备案审查工作的几点思考
作者:刘红娟 发布于:2019-04-24 16:09:49.0 浏览次数:62

 

新形势下推进规范性文件备案审查工作的几点思考

/刘红娟

 对规范性文件进行备案审查,是宪法和法律赋予地方人大常委会的重要职权,是地方国家权力机关行使监督权的重要手段,是实施依法治国的重要途径。党的十八届四中全会从完善宪法监督制度的高度,明确要求加强备案审查工作。习近平总书记强调,要“加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。在全面推进依法治国的新的历史起点上,如何深入推进规范性文件备案审查工作,发挥好审查监督职能源头把关作用,是摆在各级人大及其常委会面前的重要课题。

一、新形势下加强规范性文件备案审查工作的重要意义

党中央把规范性文件备案审查作为全面深化改革、全面依法治国的一项重要措施,提升到前所未有的高度、提出了明确的要求。因此,在认真落实“四个全面”战略布局、贯彻“五大发展理念”、加快建设法治国家的新形势下,做好人大规范性文件备案审查工作具有十分重要的意义。

(一)做好规范性文件备案审查工作是构建严密的法治监督体系、保障宪法法律正确有效实施的重要环节。我国单一制国家的特点决定了法制统一是社会主义法律体系的根本特征。全面推进依法治国,要求我们必须坚决维护国家法制统一、尊严、权威,切实保证宪法法律有效实施。我国实行统一而又分层次的立法体制,特别是修改后的立法法赋予设区的市立法权后,我国立法主体更多,加之各级政府长期以来形成的习惯以文件管理经济和社会事务的治理方式一时难以转变,法制统一面临诸多现实挑战,维护法制统一的任务十分艰巨。只有把所有规范性文件都纳入备案审查范围,保证所有违宪违法的规范性文件都能够得到及时撤销和纠正,法制统一才能有可靠保障,依法治国才能有坚实基础。这就是党的十八届三中、四中全会高度重视备案审查工作的重要原因,也是备案审查制度的价值所在。各级人大常委会的规范性文件备案审查工作,是国家整体备案审查制度的重要组成部分,是构建严密的法治监督体系的重要环节。

(二)做好规范性文件备案审查工作是防止权力滥用、维护公平正义的现实需要。长期以来,由于法治意识不强、权力边界不清、监督制约不力,有的地方政府在管理经济事务过程中片面强调发展需要、管理需要,以发布规范性文件的方式违法干预市场,侵犯市场主体权益、破坏市场经济秩序、损害统一市场体系;有的地方政府在涉及社会事务的规范性文件中,不适当地增加公民义务、限制公民权利,侵犯公民合法权益、损害社会公平正义。做好人大规范性文件备案审查工作,及时发现并依法纠正违宪违法的规范性文件,可以防止越权限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者违法增加公民、法人和其他组织的义务;可以防止地方保护主义和部门利益倾向,搞上有政策、下有对策,削弱中央的权威和法治的力量;可以防止行政机关不作为、乱作为,自我授权、规避责任,重管理处罚、轻服务保障等现象。深入开展规范性文件备案审查工作,有利于强化对权力的约束和规范,推动加快建设法治政府,从源头上防止权力滥用、维护公平正义。

(三)做好规范性文件备案审查工作是推动人大工作与时俱进、增强人大监督实效的重要途径。2006年8月,十届全国人大常委会第二十三次会议通过的监督法,把规范性文件备案审查作为人大常委会行使监督职权的方式之一,以专章作了规定。备案审查制度的确立,落实了人大常委会法律监督职权,丰富了人大常委会的监督形式。通过对规范性文件进行备案审查,督促纠正、及时撤销违宪违法的规范性文件,可以有效地规范国家机关制定规范性文件的行为,从源头上及时纠正国家机关不当行为。与人大常委会其他监督方式相比,这种监督方式更具有根本性、全局性,从长远看也更具有影响力。扎实有效地开展人大规范性文件备案审查工作,是推进人大监督工作与时俱进、激发人大监督工作活力的重要措施,是强化人大监督职能、增强人大监督实效的重要途径。

二、当前规范性文件备案审查工作存在的困难和问题

 近年来,各级人大常委会从完善制度、建立机构、健全机制等方面积极推动备案审查工作的开展,备案审查机制逐步健全,备案审查数量逐年递增,为规范权力运行、保障群众权益发挥了积极作用。但从整体情况分析判断看,规范性文件备案审查工作进展还不平衡、效果还不明显,依然是法定监督方式中的最大短板,目前还处于“形式大于内容”的探索完善阶段,尚存在诸多亟待改进、亟待加强的薄弱环节。

(一)对规范性文件备案审查工作的重要性认识不够。虽然早在1997年,地方组织法已经将规范性备案审查明确为人大常委会的职责,但时至今日,无论审查主体还是审查对象,对这项工作的重视程度都还明显不够。在审查主体层面主要有三种心理。一是认为“不必要”。认为规范性文件的合法性自有政府法制部门把关,合理性也可由实践工作去检验,审与不审都不重要。二是认为“得罪人”。认为规范性文件代表着监督对象的集体意志,否定其文件就是否定其能力,会严重影响人大与监督对象的关系。所以在审查过程中,不求过得硬,只求过得去,有故意“放水”之嫌。三是认为“难度大”。认为备案审查工作涉及面宽、工作量大、政策性强,审不好容易产生较大责任和较重后果,由此产生了畏难情绪。所以,宁愿将这项法定职权束之高阁,报而不备、备而不审、审而不决、决而不纠的现象时有发生。另一方面,一些监督对象对备案审查工作不够理解、不太配合,把纠正扶偏当作揽权拆台,下意识地利用“被动审查”制度的空档规避监督,在一定程度上影响了备案审查工作的深入推进。

(二)报备工作仍然存在不规范之处。部分规范性文件报送备案不够及时,存在集中补报或者半年度、一季度等定期一次性集中报送的情况;现行备案范围的规定与把所有规范性文件纳入备案审查范围的新要求存在较大差距,大量的以政府函件形式或者政府部门名义制发的规范性文件,没有纳入备案范围,大量的规范性文件游离在人大常委会的监督之外;在报送备案的材料内容和技术规范上,存在对文件制定的依据说明不充分、不详尽和对文件主要内容的说明过于简单化的情形。

(三)审查的力度和效果有待增强。在审查人员的责任落实和审查意见讨论、调研、合议等方面缺乏具体工作机制,导致审查许多时候停留于表面,缺乏有针对性的具体审查意见;审查过程中与相关部门和单位的联系不够紧密,缺乏征求利益关系人意见的民主参与机制和开展专家论证的科学决策机制;与有关部门协商难以达成一致意见时,缺乏有效的保障措施。

(四)备案审查力量相对薄弱。目前,各地区规范性文件的初审工作一般由办公室或法工委承担,有的设置了专门科室或明确一名收文人员,但无论是那种情形,由于受到专业水平、知识结构、人员精力等多方因素限制,相对牵涉面极广、专业性极强、期望值极高的备案审查工作,难免力不从心、不堪重负,如果缺乏熟知政策法制的专业人员,初审人员实质上只能担负“传递”任务,很难真正履行起审查职能。这也直接导致人大通过备案审查抓监督工作大打折扣,与当前依法治国大背景下加强备案审查工作的要求不相适应。

三、对深入推进规范性文件备案审查工作的思考

全面深化改革、全面依法治国的新形势,贯彻“四个全面”战略布局,人民群众对民主法治的新期盼,都对人大规范性文件备案审查工作提出了新的更高的要求。我们要贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神,以加强备案审查制度和能力建设为基础,以保障宪法法律正确实施、推动全面深化改革全面依法治国决策部署落实为重点,着力推动备案审查工作制度化、规范化,不断推进规范性文件备案审查工作取得新成效。

(一)进一步完善体制机制,推动备案审查工作规范运行。各级人大常委会要对原有的备案审查工作制度规范、运行机制进行梳理、完善,围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”的目标,建立起领导有力、责任明确、运行有序、决策科学的备案审查工作体制机制。要完善报送备案制度,通过加强沟通协调、定期核查通报,督促文件制定机关依法制定、及时报备规范性文件,做到有件必备。要完善主动审查制度,落实主动审查责任,完善主动审查程序,明确主动审查期限,创新主动审查方式,做到有备必审。要完善被动审查制度,细化审查建议受理、处理、反馈程序,推动被动审查工作规范化、程序化,通过备案审查积极回应社会关切。要完善研究论证制度,通过调查、听取意见、论证听证、集体研究等方式,进行深入细致的研究论证,确保问题提得准、意见立得住、理由很充分,经得起法律和实践的检验。要完善督促纠正机制,加大沟通协调、督促纠正力度,推动制定机关自行纠正存在问题的规范性文件,对不自行纠正的依法予以撤销,做到有错必纠。

(二)进一步加强监督检查力度,确保备案审查相关制度的有效执行。从法律规定和地方人大常委会制定的相关规定来看,规范性文件备案审查有法可依,也有制度可循。要提升备案审查工作的地位和人大法律监督的权威,必须在制度执行“逗硬”上下工夫,通过执法检查、定期清理、专题询问、重点抽查等方式推动备案审查工作的发展。要敢于并善于决断,必要时,对确实存在合法性问题且制定机关“久拖不纠”的文件,备案审查机构应及时提请常委会主任会议研究,依法启动撤销文件程序,切实增强人大监督权威。要通过定期听取规范性文件备案审查专项工作报告,定期召开备案审查工作通报会,定期公布规范性文件报备和审查结果等方式,加强宣传和舆论监督,引导、促进各有关单位依法、按制度开展备案审查工作,进一步增强备案审查制度执行力和工作实效。

(三)进一步加强能力建设,提高备案审查工作整体水平。规范性文件备案审查工作政策性、专业性都很强,涉及面广、要求高,必须要有较强的审查能力与之相适应。面对新形势新要求和长期以来备案审查工作存在的审查能力不足的问题,要以备案审查能力建设为核心,进一步加强规范性文件备案审查工作组织领导,优化机构设置,强化岗位职责、人员力量等保障措施,自上而下切实推进解决。一是要加强组织领导,为备案审查工作深入开展提供坚强的组织保障。要着眼长远,站在全面推进依法治国、保障宪法和法律正确实施、建设社会主义法治国家的高度,进一步加强人大备案审查工作组织建设,健全备案审查机构,加强备案审查工作力量。始终坚持和依靠党的领导,把党的领导贯穿于备案审查工作的全过程,及时研究解决备案审查工作中的问题和困难。二是要加强备审队伍建设,选配有业务素养高、工作经验丰富、作风过硬、敢于担当的人员充实备案审查工作机构,切实解决备案审查工作人员偏少、力量薄弱的问题。要加强业务学习和培训,提高备案审查工作人员的业务素质和工作能力。通过举办专题培训班、以会带训、挂职锻炼等多种形式,加强政治素质、业务素质和实践能力的培养、锤炼,使人员力量、队伍素质、队伍结构与备案审查工作相适应。三是要加大对地方人大常委会备审工作的培训指导力度,切实提高规范性文件备案审查工作水平。通过组织开展调研、检查等形式加强工作指导和监督,推动人大规范性文件备案审查工作上台阶。四是要善于借力借智,建立健全专家智库,整合审查资源,形成审查合力,为制定规范性文件和深化备案审查工作提供智力支撑。

(转自:葫芦岛人大网)

http://www.hldrd.gov.cn/news_view.asp?id=717

 

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